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公路造价师从业经验之公路工程变更的原因分析和控制措施
1、序言
公路工程建设项目规模大、工期长、技术复杂、涉及面广，由于主客观的原因，在施工中必然会出现工程变更。工程变更可能导致工程建设费用的增加或工期的延长，在业主和承包商之间出现索赔和反索赔。
国际咨询工程师协会编写的FIDIC条款第51条中，对工程变更的范围规定为：1）增加或减少合同中包括的任何工程的数量；2）取消任何上述工程；3）改变任何上述工程的性质、质量及种类；4）改变任何部分的标高、基线、位置和尺寸；5）完成本工程竣工所必要的任何种类的附加工作；6）改变本工程任何部分施工的任何规定顺序或时间安排。
我国《公路工程施工监理规范》（JTJ077-95）第7.11条中，对工程变更作出如下规定：1）任何工程的形式、质量、数量和内容上的变动，必须由监理工程师签发工程变更令，并由监理工程师监督承包人实施。2）监理工程师认为有必要根据合同有关规定变更工程时，应经业主同意。3）业主提出变更时，监理工程师应根据合同有关规定办理。4）承包人要求变更时，监理工程师必须审查，必要时报业主同意后按合同有关规定办理。5）监理工程师应就颁布工程变更令而引起的费用增减，与业主和承包人进行协商，确定变更费用。本文结合广州东南西环南高速公路的建设实践，对公路工程变更的原因进行分类分析，并提出控制变更的几点建议。
2、原因分析
参与公路工程建设、或同本工程建设有关的单位和个人（业主、设计单位、施工承包单位、工程监理单位、政府及其职能部门等第三方）主观意愿的变化，工作能力的局限，工作认真的程度，协作水平，工程所在地区的自然和社会经济条件的复杂程度和变化，都可能引起公路工程变更。笔者将公路工程变更的原因分为：业主原因；设计单位原因；施工承包单位原因；工程监理单位原因；政府及其职能部门等第三方原因；自然和社会经济条件的变化六个大类。
业主引起的公路工程变更包括：1）业主同施工承包单位签订的合同可存在不完善之处，如在划分标段时，相邻标段之间出现“三不管”项目，由此引起工程变更；2）业主改变本工程结构物的型式、标高、基线、位置、尺寸、强度等；3）业主改变本工程施工技术方案，该方案在工程招投标时曾经得到监理工程师的批准；4）业主增加或减少合同中包括的任何工程项目的数量，或者取消任何上述项目；5）业主改变原合同中材料的供应，如增加或减少合同中甲方供应材料或指定品牌材料的种类和数量；6）业主改变在工程招投标承诺实现的工程施工条件：如“三通一平”的条件、本工程紧前项目的完成情况等；7）业主改变本工程的原合同工期，如要求将工期提前，导致施工单位投入更多的人力或物力。
设计单位引起的公路工程变更包括：1）设计单位在初步设计时未能充分考虑本地区的城市道路网或公路网规划，地方政府及相关部门（环境保护、供电、供水、通讯、航道、水利等）的要求而引起的工程变更，主要表现在路线线型的调整、桥梁和涵道的增减、结构型式和尺寸的改变等于）；2）设计人员的错误或疏漏所引起的工程变更。由于设计单位，业主和设计监理通常只重视主体施工图的审查，所以此类变更多发生在主体结构物的某个细部，或附属工程中。对于边设计边施工的公路工程，发生这类变更的可能性更大；3）各设计单位、设计人员之间配合的不协调，或公路工程附属设施设计同主体设计的不同步引起的工程变更。
施工承包单位引起的公路工程变更包括：1）施工承包单位为了其施工上的方便，或因缩短工期，或为减少投入等原因，提出对其有利，且更加经济、合理、优化的设计；2）施工承包单位改变合同指定材料的类型或供给方。出于上述同类原因，使用其它种类、型号、品牌的原材料，或将甲方供料改为非甲方供料；3）承包方变更投标时业主和监理工程师已批准的施工方案；4）相关项目承包商无法履行或不能完全履行合同，本工程承包商提出补救措施的变更；上述1）至4）项变更，都必须征得业主和监理工程师的同意。5）承包商无法按合同工期完工，工程竣工日期拖后，或者是监理工程师根据合同条款，终止全部或部分施工合同项目，改由其它施工单位完成；6）由于承包商技术和管理方面的失误引起的工程变更。
工程监理单位引起的公路工程变更包括：1）监理工程师针对现场的实际情况，以合同和技术规范为依据，进一步完善原设计的局部小修改；2）监理工程师为了协调相邻标段承包商的运作，或者为了协调本工程承包商与地方有关部门、单位的生产关系所引起的工程变更；3）监理工程师工作上的失误和协调能力的欠缺所引起的工程变更。
政府及其职能部门等第三方引起的公路工程变更包括：1）公路工程建设项目，从项目报建、工程可行性研究、初步设计、施工图设计到施工实施。由于各种原因，项目在申报批复过程中，多多少少存在一些问题，这些问题起初往往被忽视，直到工程全面实施的施工阶段，才得以彻底暴露，引起工程变更；2）政府和职能部门，在本工程实施的过程中，可能根据国家新的法规、政策的变化，对项目提出新的要求，由此产生工程变更。
自然和社会经济条件的变化引起的公路工程变更包括：1）地质条件的变化引起的工程变更，特别是软基处理、桥梁桩基的变更；2）气候、自然灾害等引起的工程变更；3）社会经济条件变化引起的变更。
需要指出的是，并非上述工程变更都会导致工程建设费用的增加或工期的延长，在业主和承包商之间出现索赔和反索赔。
3、实例分析
广州东南西环高速公路是广州战略性重点工程之一，全长约38公里。主要工程包括跨珠江特大桥两座，大桥六座，互通立交九座。采用双向六车道设计，其中路基段全宽33.5米，桥梁段32.5米，主线设计速度为100公里/小时，该工程分三段进行：1）东南环段，全长18公里，已于1999年2月建成通车；2）西南环段，全长22公里，即将完工；3）丫吉沙特大桥，全长1084米，主跨为360米自锚平衡式钢管混凝土拱桥，采用转达体施工，转动重量达1.3万吨，目前正在施工。本工程由广州穗高工程监理有限公司负责监理。
上述六大类工程变更，在广州东南西环高速公司工程（丫吉沙特大桥除外）施工中都曾发生，从数量上看，最多的是地质条件变化引起的工程变更，其次是设计类型的变更；从变更的金额看，比例最大的也是地质条件变化引起的工程变更，约占变更总金额的50%以上，其次是设计单位在初步设计时未能充分考虑本地区的城市道路网或公路网规划、地方政府及相关部门的要求而引起的工程变更，约占变更总金额的20%，其它类型的变更约占30%。
4、控制工程变更的措施
根据上述分析，控制工程变更的有效措施，关键在于抓好工程建设的每个环节，特别是工程前期的设计和报建工作，并加强有关人员的协作精神和工作能力。具体包括：1）提高有关人员的业务素质和工作认真程度，减少工作失误；2）业主、设计和施工部门应完善工作的报批手续，加强同地方政府及相关部门（环境保护、供电、通讯、航道、水利等）的联系；3）设计单位应加强各部门人员的协作，实行多方案优化设计，切实做好工程设计的审查。深入全面地收集工程沿线的地质资料，进行科学的分析，对于桩（台）、涵道基础，软（冻）土路基，应尽量勘察调查清楚，力求准确；4）施工单位在投标时应详细了解工程现场情况，熟悉设计图纸，做好工程施工方案的优化设计，施工期间应采取各种有效措施，保证工程按期按质完成；5）工程招标投标工作、施工合同应逐步规范化、标准化，做好工程数量的审核；6）监理工程师、业主应加强项目前期的设计监理工作和施工时现场的协调工作，并主动创造条件。促使各项目能够按计划、高质量完成。